由法釋義學到政策導向之行政法學

城 序／城仲模
董 序／董保城
朱 序——邁向一個成熟進步的社會／朱景鵬
博士論文前序
本書自序

第一章 緒  論
壹、研究動機與目的 1
一、研究動機 1
二、研究目的 8
貳、概念界說與文獻探討 11
一、概念界說 11
二、文獻探討 15
參、理論架構與研究方法 28
一、政策法學的理論架構 28
二、研究途徑與方法 29
肆、研究範圍與限制 36
一、研究範圍 36
二、研究限制 37

第二章 法釋義學之發展、功能及限制
壹、法釋義學之形成及其發展 40
一、19世紀以前之法學發展 40
二、現代法學之獨立與釋義學之形成 50
三、二次大戰後法學之分合發展 66
貳、法釋義學之內涵、方法、功能及限制 87
一、法釋義學之內涵 87
二、法釋義學之方法論 90
三、法釋義學之功能與限制 93
參、行政法學研究之發展與趨勢 96
一、傳統行政法學之研究及其發展 96
二、行政法學研究之改革 100
三、行政法學研究之趨勢 115

第三章 立法學、法政策學及政策導向法學
壹、立法學（理論） 123
貳、法政策學 125
參、政策導向之法學 127
一、政策導向法學之內涵 127
二、政策法學vs.法政策學／立法學 128
肆、學者之看法與辯證－－深度訪談內容分析 131
一、深度訪談題綱及對象 131
二、訪談結果分析與辯證 132
三、小 結 144

第四章 建構政策導向法學
壹、公共行政及政策研究之發展與趨勢 147
一、公共行政及政策研究之發展 147
二、公共治理趨勢對行政法之衝擊 163
貳、公共行政的一般架構及其環境系絡 166
一、公共行政之一般架構 166
二、外在環境系絡 168
參、現代行政之公共性與善治（公共哲學） 177
一、公共性之意涵 178
二、公共性理論之演變與反省 190
三、公共性之實踐與發展－－價值衝突與整合 205
四、台灣之公共領域的發展與實踐 220
五、小結－－後現代之方案：公民共和主義與社群主義 226
肆、公共政策分析之前提與本文之立論基礎 228
一、公共政策分析之前提 228
二、本文之立論基礎－－建構一種新公法學派或新行政法學 251
伍、政策與法律之關係 261
一、政策與法律之研究 261
二、政策與法律之理論模式 262
三、法律運作過程 266
陸、政策法學之理論建構 267
一、政策（法律）之形成 270
二、政策轉化為法律之設計 311
三、法律（政策）之執行效能 320
四、法律對社會（變革）之控制效果 349
五、小 結 351

第五章 政策法學之案例與運用－－以社會秩序維護法為例
壹、違警罰法時期 357
一、立法沿革與模式 357
二、法政策與問題分析 360
貳、社會秩序維護法時期 362
一、立法過程與模式 363
二、法政策與議題分析 370
三、政策法學之思考 378

第六章 結 論
壹、為公共服務立心－－追求公共性與善治 384
貳、為公共服務繼絕學－－理論面之建議 384
一、採取綜合理性之後設理論 384
二、加強政策與法律之對話與互動 385
三、促進行政法總論與各論之互動與交融 385
參、為公務人員立命－－實務面之建議 386
一、體認法律之功能限制 386
二、預期政策之決定過程 387
三、提升執法之能力 387
四、加強執法過程之監測評估與課責回饋機制 388
五、期待積極負責之公共官員 388
肆、為生民開太平－－理想面之建議 389
一、加強政治整合，統一國家意志 389
二、培育公民文化，建構公民社會 390
三、解決重大政策問題，增進人民福祉 391

附 錄 深度訪談對象及結果
參考文獻

城序

　　被喻為德國行政法學宗師Otto Mayer教授嘗謂：「憲法易逝，行政法長存」。雖然行政與行政法的實存現象，歷史悠久，但相較於民法學、刑法學，行政法學是一門相當年輕的法律學科；所以著名法哲學家Gustav Radbruch教授就直說：「行政法是最年輕、也最具生命活力之新的法律領域」。如果從近代行政法學發展期自1830年左右迄今來看，還不到二百年，而其發展卻與國家及社會生活的進步息息相關。
　　
　　行政法學的源流歷史固然不長，但一開始就從其法學母科汲取精華。在它的研究發展初期，即繼受傳統的法釋義學、歷史研究、比較研究等研究方法，在行政法總論有體系性的建構；其後也隨著國家職能的擴大與社會生活的進步，以及法學方法的擴展，納入社會法學、經濟法學，甚至心理分析等新的研究取徑，而在行政法各論領域有相對的神速發展。尤其是上個世紀中期，公共政策科學興起，學者倡議政策研究途徑在法學中的運用，而有法政策學的產生，以及後來大學中公共政策及法律研究中心（如台灣大學）與法律及政策研究學會（如台灣法治暨政策研究基金會）的相繼推展，逐漸形成一股新的學術勁流。
　　
　　誓男是個人的學隸，其在公務生涯的繁忙中，仍一直孜孜向學。早期曾跟隨個人撰寫碩士論文，主題是當時仍未形成法制的行政程序法，對於行政法學研究的執著與用功，令我印象深刻。之後在個人服務於法務部時，誓男轉調到部長辦公室幫忙，除參贊機要工作之外，也擔任國會聯絡組組長，其間用心推動並通過了行政程序法新法及行政執行法、訴願法、行政訴訟法修正等重大法案，助益良多，貢獻頗著。嗣後在博士班深造時，又再修習個人開設的行政法專題研究課程，更能將行政法學與公共政策研究結合思考彙綜鑽研，最終完成其博士論文的結晶；對於行政法學進一步的科際整合研究頗有開拓的潛心與助益。
　　
　　個人觀察誓男，其從碩士畢業後即在母校警察大學兼任行政法教席，期間仍不斷地透過教學相長，累積研究能量，嗣後更進而努力完成博士學位，一路上堅持行政法的學術研究，並能有所創新、展現鴻論，精神可嘉，故值此新作發表之際，樂為之序，並記其辛苦勤學之一二，至盼能一本初衷，續為行政法學研究發展再獻新猷。
 
董序

　　行政法學雖然是一門年輕的法律學科，但是其研究發展卻隨著法學研究與國家社會進展而與時俱進。尤其是一個多世紀以來，由於行政法的邊際學科的發展與經濟社會的進步，使得一些新的研究途徑紛紛被引進其研究範疇，諸如法律的社會學基礎、經濟分析、科技議題等，均發展為社會法學、財經法學、科技法學，甚至成為更專門的學術分科，從而法學的科際整合研究也成為必然趨勢，各大學都陸續成立科際整合研究中心或學門。

　　法律在現實運作當中，必然受到其上游的政治因素所影響，這是眾所周知的事，因而政治與法律關係的研究早就受到注意及涉獵；但政策與法律相關性的研究，卻是要等到上個世紀中期公共政策科學興起之後，才被引進法學研究，而有法政策學的產生，在大學法學院中也有設立專門科目或研究中心加以研究。尤其是1980年代以來，歐美行政實務的改革，對行政法造成相當的衝擊，原有的「秩序法制」，逐漸走向新的調控模式，由「管制國家」向「瘦身國家」、「合作國家」轉型，行政法制也隨著公共治理而轉換政策取向。

　　誓男是個人的學生，由於其兼具行政學與行政法專業背景，乃在本書的主題扣住法政策學及行政法制變革的研究主軸，來整合公共政策與法律的研究，但又企圖突破過去法政策學較為局限在法律內部探討既成的政策內涵，以及法制作業與立法技術層面，而進一步由公共政策的公共問題發生、政策規劃形成、政策合法化（轉化為法律）、法律執行及執行後的評估與效果等完整過程，來探討法律生成、執法、效能及變遷等生老病死的情形，對於行政法的研究取徑有相當的創新及建樹。
　
　　個人與誓男初次結緣是其在政治大學公共行政研究所攻讀碩士學位時，受邀作為其行政程序法研究論文的口試委員。之後他在個人擔任政大公企中心主任時，參加當時行政院人事行政局委託中心辦理之中高階文官法制研究所學分班進修，曾修習過個人的行政法專題與行政程序法專題研究課程，對於其在公法學研究的投入與用心感到印象深刻。尤其嗣後誓男在攻讀博士學位時過程波折，其仍在繁忙工作當中，不改初衷、堅持到底，而終於在個人與章光明教授聯合指導之下，結合其行政學與行政法學的專業研究，完成了博士論文，拼鬥精神令人肯定與讚佩。故值此新作出版之際，樂為之序。
   
朱序

　　邁向一個成熟進步的社會
　　
　　2016年5月20日蔡英文總統就職為中華民國第14任總統，我國也在1987年歷經解嚴之後，總統直選的第三次政黨輪替。就民主政治發展軌跡而論，台灣的民主已趨成熟，公民社會已然成形，審議民主（deliberative democracy）與公民參與更成為當今落實直接民主的重要路徑。2014年3～4月間台灣爆發太陽花學運、國會黑箱立法，決策不夠透明，重大公共政策的討論淪為民粹而非理性，網路社會興起，假新聞（fake news）充斥，在在顯示公共政策理性討論的空間已變得日趨狹窄，民粹與政治結合已然蔚為一股影響理性抉擇的潮流。證諸國際社會，美國總統大選，歐洲各國右翼興起，民粹高漲，傳統的、穩健的、保守的公共政策思維，代議精神的民主制度在立法過程中更面臨嚴峻的挑戰。
　　
　　高誓男博士，中央警察大學公共安全學系學士，政治大學公共行政碩士，警察大學警政研究所法學博士。歷任國安局安全官、法務部國會聯絡組組長、高雄大學主任秘書、花蓮縣政府社會局局長、行政暨研考處處長、行政院研考會地方處處長以及考試院公務人員退休撫卹基金監理會執行秘書，中央地方歷練豐厚的背景，使得本書以「政策導向」的法學思維，基於行政法與社會脈絡的變動趨勢，從而以政策執行與法規的競合關係進行實證性的考察，理論基礎十分扎實，在經驗分析層次上，本書以社會秩序維護法作為實證案例，適切地反映出了台灣現今政府治理所面臨的重大困境，公權力不張、人民不信任政府，國會立法效率低落，司法不正義、恐龍之舉多所聽聞。另外一方面，美國哲學家梭羅（H. D. Thoreau）1849年發表的「論公民的不服從」（Civil disobedience），社會良知及正義與符合多數人公共利益的核心抗爭理念是否被謬用反而成為違反法律正義的護身符？確實值得吾人深思。
　　
　　高誓男博士的公務生涯十分精彩，鑽研學術甚具用心，本書結合了理論、考證、實例，旁徵博引，書中所論處處可見論據既深且廣，結論甚具政策、法律、社會多元面向的探究與使命，十分值得推薦，讓我們在政府施政、立法品質、公民素養、社會力量、司法信任都能同步理性成長。
 
博士論文前序

　　拼搏十一年，終於完成博士學位了！五年前在取得中山大學政治學研究所博士候選人資格之後，因故自行休學；隔年重新進入母校中央警察大學警察政策研究所攻讀博士學位，如今終於完成了學位，一切辛勞汗水頓時化為甘甜美果。

　　回首求知研究的道路，一直是沒有間斷的過程；有人說我喜歡讀書，但我認為學習成長是做人的本質。雖說「學如逆水行舟，不進則退」，我卻以為，在這個社會環境快速變遷的全球化時代，每個人都在追著時代的腳步跑，跑的速度慢，其實就是在日漸退步了！

　　記憶中，學習的腳步從沒有停歇過，要感謝在這個過程中，曾經支持幫助我的每一個人。首先當然要感謝我的雙親，先父高秋隆先生與家母馮阿雪女士，從小的撫育與教導，讓我在一路的成長求學過程之中，能夠專心一志地走在正途上，不曾偏離；也要感謝雙親在考取大學時期，支持我的選擇，放棄了成功大學與國防醫學院，進入了培育警官的搖籃——中央警察大學，定調了往後一生為國家社會與人民服務的路子。

　　感謝母校的栽培，警察幹部的教育成就我們文武兼備的個人素養。在警大求學期間，不僅參加摔角、跆拳學校代表隊及各種社團幹部，更重要地是在學術方面，奠定了法學、心理學、犯罪學及各種警察專業基礎，讓我們日後也容易進入相關領域繼續學研之路。

　　緣於公務生涯的專業需求，在國家安全局服務期間，1987年個人進入政治大學公共行政研究所在職進修，攻讀碩士學位。在這所管理專業著稱的學府中，感謝有幸接受雷飛龍老師、傅宗懋老師、易君博老師等大師的點撥，以及張潤書老師、吳定老師、鄭興弟老師、許濱松老師等青壯學儒的教導，增益公務專業的學識與素養；更感謝後來在城仲模老師的悉心指導下，完成了行政程序法的碩士論文。

　　1998年在法務部服務期間，再度進入行政院人事行政局所辦「高階文官法制研究所碩士學分班」進修。當初該班的老師皆是一時之選，由於個人是公法的專業，特別感謝吳庚老師、張劍寒老師、朱堅章老師、曾華松老師、  劉宗德老師、董保城老師等名師，在憲法與行政法課程的教導，奠定更堅實的公法學養，並有幸在該班期獲得第一名結業。

　　2002年在高雄大學服務期間，為期在專業學識更上層樓，進入中山大學政治學研究所博士班進修，經過轉折，再度於2012年回到母校攻讀博士學位而終底於成。感謝博士班修業期間朱金池老師、章光明老師、洪文玲老師、  許福生老師、黃翠紋老師、張世賢老師等盡心教導，使我更進一步整合過去在公共行政、公共政策、公法學、犯罪學、警察專業的知識，才能完成這一篇科際整合的研究論文。

　　感謝指導教授章光明老師與董保城老師的悉心指導，不厭其煩的討論指正，使這篇論文益增周延，以及口試  委員黃錦堂老師、陳清秀老師、吳秀光老師、朱金池老師、洪文玲老師的指教支持，博士班同組同學鄭智仁、溫翎佑的同修與協助，讓我得以順利通過論文計畫口試及正式的學位考試，享受到期待已久的甘甜成果。

　　最後，非常感謝家人一路來的容忍與配合，在陸續進修的期間，也是個人公務調動在外地服務的階段，十四年外地流動的生涯，內人簡春鳳女士盡心照顧三個子女，讓我沒有後顧之憂，專心於事業與學業；三個可愛的子女，孟如、睿駿及睿宏忍耐我只能當周末父親的日子，對她們至今仍心存不捨與愧疚。容我在未來歲月裡，盡可能來彌補妳們的付出與寬容。

　　終於完成博士學位了，要感恩的實在太多。感謝上蒼一路來的眷顧，讓我在每一個奮鬥發展與學習成長的路上，雖不盡然平坦順利，但憑藉著一股不屈的意志與傻勁，終能在周遭許多貴人親友的幫助下，差強人意地走到這個人生知天命的階段。但願未來的餘生當中，仍能盡其在我，努力向前，不斷地學習成長，不斷地奉獻服務！

本書自序

　　本書是由筆者的博士論文小幅修訂而成。本書企圖藉由「政策導向之法學」，來整合同樣是研究行政活動或現象的行政學與行政法學；亦即整合政治學、法律學及社會學的研究，以行政法為研究焦點，探討政策與法律的關係，並從政策執行與法規制過程及後果，研析法律與社會變革的互動，希能建構一個新的理論模式，提供實務運用的參考。

　　誠如筆者在論文前序所言，固然在法學與公共政策兩個研究領域，科際整合研究方式已經被多數學者認同與接受；但筆者嘗試將兩者進行科際整合的研究中，無論從最初選擇報考博士班的系所，到後來撰寫論文的口試審查，經常面臨兩面不討好，受到各自不同專業的質疑批判，過程的曲折與辛苦點滴在心！不過總算能夠堅持到底、一路挺進，最後完成本書著作，必須感謝的人實在太多。

　　除了感謝論文前序所提的師長、親友及家人之外，本書的出版要感謝李惠宗老師的推薦引介，老同事呂信瑩先生從中的穿針引線，以及元照出版公司聯繫安排與周到服務，終於讓本書能夠順利付印出版。尤其要特別感謝城仲模老師、董保城老師、前主委朱景鵬教授，在百忙之中為本書寫序，增添光彩。

　　本書在研究架構的安排上，共分為六章。第一章為緒論，說明本文的研究動機與目的、概念界說與文獻探討、理論架構與研究方法、研究範圍與限制。第二章為法釋義學之發展、功能及限制，闡述法釋義學的形成與發展、功能與限制，以及行政法學研究的發展與趨勢。第三章為立法學、法政策學及政策導向法學，除分述立法學、法政策學及政策導向法學三者研究內涵的差異之外，並就深度訪談的內容分析學者對其內涵的看法與討論辯證。第四章為建構政策導向法學，闡述公共行政及政策的發展與趨勢、公共行政的一般架構及其環境系絡、現代行政的公共性與善治、公共政策分析的前提與本文的立論基礎、政策與法律的關係、政策法學的理論建構。第五章為政策法學之案例與運用──以社會秩序維護法為例，分別就違警罰法與社會秩序維護法兩者，運用政策法學的架構，分析其立法模式與法政策等議題。第六章為結論，綜合各章的論述，提出本文論題理論面、實務面及理想面的建議。

　　綜上，吾人應可肯認，本書論題「由法釋義學到政策導向之行政法學」，不僅在理論上能夠建立政策或法律規劃擬訂、執行及評估回饋的完整架構，方法上也可以整合政策（治）、管理及法律的研究途徑，應用上更得以解決立法、執法與司法運作階段分割支離的脫節問題，從而在理論與實務方面都具有可行及發展的極大空間，進而對於國內行政法學仍偏重主流釋義學的情況也將有所補足周延。然而，本書是整合公共政策與法學研究的嘗試之作，限於筆者的學養經驗，錯漏之處在所難免，仍請方家不吝指教是幸！